證監會發布《中國證監會委托上海、深圳證券交易所實施案件調查試點工作規定》
為貫徹落實《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(國發〔2014〕17號)提出的“嚴厲打擊證券期貨違法犯罪行為”的精神,解決證券期貨執法任務不斷加重與執法力量相對不足的突出矛盾,加強證券期貨稽查執法力量,更好地履行“兩維護、一促進”核心職責,今日,證監會發布了《中國證監會委托上海、深圳證券交易所實施案件調查試點工作規定》(以下簡稱《委托調查規定》)。
《委托調查規定》共九條,主要規定了以下內容:一是明確試點初期委托對象為上海、深圳證券交易所。二是明確委托的方式,對欺詐發行、內幕交易等常規案件,采取專項委托方式,對重大、新型、跨市場等特定個案,采取一事一委托方式委托交易所調查取證。三是明確委托的內容,交易所僅負責案件調查取證環節,調查終結,應將證據等案件材料移交中國證監會稽查執法部門或其指定的派出機構復核后,由中國證監會或其授權的派出機構依照法定程序對調查結果進行審查、作出決定。四是明確交易所實施案件調查應當遵循的程序要求和執法權限,規定交易所在委托的范圍內,應當以中國證監會的名義,依照證券法、基金法、行政處罰法、期貨交易管理條例等法律、行政法規和中國證監會相關規定實施案件調查,有權采取相關法律、行政法規規定的調查措施,但需要采取查封、凍結、封存等與行政處罰權有關的行政強制措施的,應當報請中國證監會稽查執法部門依法辦理。五是明確交易所應設立專門的部門從事受托案件調查,調查人員應持證上崗。六是規定交易所應當自行完成受委托的案件調查事項,不得將受委托事項再委托給其他組織或者個人。七是明確中國證監會依法對交易所及其工作人員實施案件調查進行監督和指導。八是明確法律責任,防止交易所及其工作人員不作為、亂作為。
草案自2014年10月17日征求意見以來,市場各方積極提出意見建議,截至11月16日,共收到意見建議23條。總體來看,市場對草案持贊成態度,認為委托交易所調查取證,有利于加強證券期貨稽查執法力量,提高辦案效率,及時查處違法違規行為。同時,也提出了一些意見建議。對其中一些主要意見,《委托調查規定》已吸收采納:
一是有意見建議進一步明確交易所調查取證時應遵守的具體規定,比如出示執法證件、由兩名以上執法人員實施等。考慮到交易所實施案件調查主要應當遵守《證券法》、《基金法》、《行政處罰法》、《期貨交易管理條例》等相關法律法規,而上述法律法規對案件調查應遵守的實體規定已有明確要求,如果重復列舉這些實體規定,不僅沒有必要,還可能“掛一漏萬”。為此,我們對《委托調查規定》第四條做了相應修改,將“依照法律、行政法規和中國證監會相關規定實施案件調查”修改為“依照《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國證券投資基金法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《期貨交易管理條例》等法律、行政法規和中國證監會相關規定實施案件調查”,進一步明確了相關法律、行政法規具體指代的內容。
二是有意見認為對交易所最嚴厲的懲罰是撤銷委托和對責任人的行政處分,對交易所工作人員的最嚴厲懲罰為追究刑事責任,二者不夠均衡。同時,缺乏賠償責任的規定。經研究,考慮到賠償責任、刑事責任應由《國家賠償法》、《刑法》等法律規定,《委托調查規定》作為行政規章,不應對上述內容作實體性安排,可以作銜接性或者宣示性規定,我們在《委托調查規定》第八條增加了一款作為第三款,規定:“交易所或者其工作人員在受托實施案件調查時,因違法違規行為侵害被調查的單位和個人的合法權益造成損害的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任”,同時刪除第二款中“構成犯罪的,依法追究刑事責任”。
此外,有專家建議在《證券法》中明確規定證監會可以將自己的執法權委托給交易所。為進一步夯實委托調查的法律基礎,我們將推動立法機關在《證券法》中確立相關內容。
對于其他一些意見,如委托的具體執行、培訓考核、信訪投訴等,考慮到有的在《委托調查規定》中已有相關規定,有的在其他規則中已有制度安排,有的更適宜在實施方案中規定等因素,此次沒有采納。
委托證券交易所實施案件調查,是資本市場稽查執法的一項重大制度創新。下一步,證監會將按照《委托調查規定》啟動試點工作,不斷加強執法力量,更好地維護市場秩序。
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