第九節 生產安全事故應急預案管理辦法
2009年4月1日，國家安全生產監督管理總局制定公布《生產安全事故應急預案管理辦法》(總局令第17號)，自2009年5月1日起施行。制定《生產安全事故應急預案管理辦法》的目的是：規范生產安全事故應急預案的管理，完善應急預案體系，增強應急預案的科學性、針對性、實效性。
建立健全有效的應急預案體系，增強應急預案的科學性、針對性和實效性，是及時開展事故應急救援工作，減少人員傷害和事故損失的重要舉措。2007年頒布的《突發事件應對法》對建立應急預案體系做出了明確規定，國務院、國務院辦公廳相繼印發了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《國務院辦公廳關于全面加強基層應急管理工作的意見》等文件，國家安全監管總局多年來一直致力予以多種形式推進應急預案體系的建設。目前全國生產安全事故應急預案體系基本形成。
一、應急預案管理的原則和政府部門職責
目前，應急預案的種類十分繁雜。根據現行法律法規和國家有關規定，各級政府制定政府應急預案、各個部門制定部門應急預案、生產經營單位制定各自的應急預案，此外，還有綜合應急預案，如生產安全事故應急預案；專項應急預案，如危險化學品事故應急預案等。針對這種情況，《生產安全事故應急預案管理辦法》第三條規定：“應急預案的管理遵循綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的原則。”第四條規定：“國家安全生產監督管理總局負責應急預案的綜合協調管理工作。國務院其他負有安全生產監督管理職責
的部門按照各自的職責負責本行業、本領域內應急預案的管理工作。縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門負責本行政區域內應急預案的綜合協調管理工作。縣級以上地方各級人民政府其他負有安全生產監督管理職責的部門按照各自的職責負責轄區內本行業、本領域應急預案的管理工作。”
二、應急預案的編制
(一)編制的基本要求規范、合理的編制應急預案是保證應急預案質量的基礎。依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，應急預案的編制應當符合下列基本要求：
1．符合有關法律、法規、規章和標準的規定。
2．結合本地區、本部門、本單位的安全生產實際情況。
3．結合本地區、本部門、本單位的危險性分析情況。
4．應急組織和人員的職責分工明確，并有具體的落實措施。
5．有明確、具體的事故預防措施和應急程序，并與其應急能力相適應。
6．有明確的應急保障措施，并能滿足本地區、本部門、本單位的應急工作要求。
7．預案基本要素齊全、完整，預案附件提供的信息準確。
8．預案內容與相關應急預案相互銜接。
(二)生產經營單位應急預案的種類
依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，生產經營單位應當根據有關法律、法規和《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》(AQ／T9002--2006)，結合本單位的危險源狀況、危險性分析情況和可能發生的事故特點，制定相應的應急預案。生產經營單位的應急預案按照針對情況的不同，分為綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。
1．生產經營單位風險種類多、可能發生多種事故類型的，應當組織編制本單位的綜合應急預案。綜合應急預案應能從總體上闡述事故的應急方針、政策，應急組織結構及相關應急職責，應急行動、措施和保障等基本要求和程序，是應對各類事故的綜合性文件。綜合應急預案應當包括本單位的應急組織機構及其職責、預案體系及響應程序、事故預防及應急保障、應急培訓及預案演練等主要內容。
2．對于某一種類的風險，生產經營單位應當根據存在的重大危險源和可能發生的事故類型，制定相應的專項應急預案。專項應急預案是針對具體的事故類別(如煤礦瓦斯爆炸、危險化學品泄漏等事故)、危險源和應急保障而制定的計劃或方案，是綜合應急預案的組成部分，應按照綜合應急預案的程序和要求組織制定，并作為綜合應急預案的附件。專項應急預案應制定明確的救援程序和具體的應急救援措施，包括危險性分析、可能發生的事故特征、應急組織機構與職責、預防措施、應急處置程序和應急保障等內容。
3．對于危險性較大的重點崗位，生產經營單位應當制定重點工作崗位的現場處置方案。現場處置方案是針對具體的裝置、場所或設施、崗位所制定的應急處置措施。現場處置方案應根據風險評估及危險性控制措施逐一編制，具體、簡單、針對性強。做到事故相關人員應知應會，熟練掌握，并通過應急演練，做到迅速反應、正確處置。現場處置方案應當包括危險性分析、可能發生的事故特征、應急處置程序、應急處置要點和注意事項等
內容。
(三)預案的銜接及附件
依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，生產經營單位編制的綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案之間應當相互銜接，并與所涉及的其他單位的應急預案相互銜接。此外，應急預案應當包括應急組織機構和人員的聯系方式、應急物資儲備清單等附件信息。附件信息應當經常更新，確保信息準確有效。
(一)安全生產監督管理部門預案的評審
為保證安全生產監督管理部門預案的質量，《生產安全事故應急預案管理辦法》規定：“地方各級安全生產監督管理部門應當組織有關專家對本部門編制的應急預案進行審定；必要時，可以召開聽證會，聽取社會有關方面的意見。涉及相關部門職能或者需要有關部門配合的，應當征得有關部門同意。”
(二)生產經營單位預案的評審
預案的評審是保證預案質量的關鍵，但又要避免對所有生產經營單位的預案進行評審，給生產經營單位帶來負擔。為此，《生產安全事故應急預案管理辦法》從兩個方面對生產經營單位的預案評審作出規定：
1．礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲存、使用單位和中型規模以上的其他生產經營單位，應當組織專家對本單位編制的應急預案進行評審。評審應當形成書面紀要并附有專家名單。
2．上述規定以外的其他生產經營單位應當對本單位編制的應急預案進行論證。
(三)評審的要求
依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，應急預案評審或者論證應當符合下列三方面要求：
1．參加應急預案評審的人員應當包括應急預案涉及的政府部門工作人員和有關安全生產及應急管理方面的專家。
2．評審人員與所評審預案的生產經營單位有利害關系的，應當回避。
3．應急預案的評審或者論證應當注重應急預案的實用性、基本要素的完整性、預防措施的針對性、組織體系的科學性、響應程序的操作性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等內容。
四、應急預案的備案
應急預案備案工作是指導企業開展應急預案編制，提高應急預案質量的重要措施。《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》明確規定有關部門要加強基層應急預案備案和修訂管理工作。《國務院辦公廳轉發安全監管總局等部門關于加強企業應急管理工作意見的通知》中明確規定，企業應急預案按照“分類管理、分級負責”的原則報當地政府主管部門和上級單位備案，并告知相關單位。備案管理單位要加強對預案內容的審查，實現預案之間的有機銜接。
(一)政府部門預案的備案
《生產安全事故應急預案管理辦法》第十八條規定：“地方各級安全生產監督管理部門的應急預案，應當報同級人民政府和上一級安全生產監督管理部門備案。其他負有安全生產監督管理職責的部門的應急預案，應當抄送同級安全生產監督管理部門。”
(二)生產經營單位預案的備案
應急預案的管理遵循“綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主”的原則。《生產安全事故應急預案管理辦法》從五個方面對生產經營單位預案的備案作出規定：
1．中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)的綜合應急預案和專項應急預案，報國務院國有資產監督管理部門、國務院安全生產監督管理部門和國務院有關主管部門備案。
2．中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)所屬單位的應急預案分別抄送所在地的省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案。
3．中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)以外的其他生產經營單位中涉及實行安全生產許可的，其綜合應急預案和專項應急預案，按照隸屬關系報所在地縣級以上地方人民政府安全生產監督管理部門和有關主管部門備案。
4．中央管理的總公司(總廠、集團公司、上市公司)以外的其他生產經營單位中未實行安全生產許可的，其綜合應急預案和專項應急預案的備案，由省、自治區、直轄市人民政府安全生產監督管理部門確定。
5．煤礦企業的綜合應急預案和專項應急預案除按照上述規定報安全生產監督管理部門和有關主管部門備案外，還應當抄報所在地的煤礦安全監察機構。
(三)生產經營單位申請備案的材料
依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，生產經營單位申請應急預案備案，應當提交以下材料：應急預案備案申請表；應急預案評審或者論證意見；應急預案文本及電子文檔。
(四)安全生產監督管理部門的備案審查
依據《生產安全事故應急預案管理辦法》，受理備案登記的安全生產監督管理部門應當對應急預案進行形式審查，經審查符合要求的，予以備案并出具應急預案備案登記表；不符合要求的，不予備案并說明理由。對于實行安全生產許可的生產經營單位，已經進行應急預案備案登記的，在申請安全生產許可證時，可以不提供相應的應急預案，僅提供應急預案備案登記表。
五、應急預案的實施
(一)應急預案的宣傳教育培訓
應急預案需要通過廣泛的宣傳教育培訓，讓廣大人民群眾了解、熟悉，才能提高生產經營單位及從業人員、政府部門工作人員應急處置能力。為此，《生產安全事故應急預案管理辦法》第二十三條規定：“各級安全生產監督管理部門、生產經營單位應當采取多種形式開展應急預案的宣傳教育，普及生產安全事故預防、避險、自救和互救知識，提高從業人員安全意識和應急處置技能。”第二十四條規定：“各級安全生產監督管理部門應當將應急預案的培訓納入安全生產培訓工作計劃，并組織實施本行政區域內重點生產經營單位的應急預案培訓工作。生產經營單位應當組織開展本單位的應急預案培訓活動，使有關人員了解應急預案內容，熟悉應急職責、應急程序和崗位應急處置方案。應急預案的要點和程序應當張貼在應急地點和應急指揮場所，并設有明顯的標志。”
(二)應急預案的演練
加強應急預案演練，是保證應急預案實效的重要措施，為此，《生產安全事故應急預案管理辦法》對有關應急預案的演練作出了明確要求。第二十五條規定：“各級安全生產監督管理部門應當定期組織應急預案演練，提高本部門、本地區生產安全事故應急處置能力。”第二十六條規定：“生產經營單位應當制定本單位的應急預案演練計劃，根據本單位的事故預防重點，每年至少組織一次綜合應急預案演練或者專項應急預案演練，每半年至少組織一次現場處置方案演練。”第二十七條規定：“應急預案演練結束后，應急預案演練組織單位應當對應急預案演練效果進行評估，撰寫應急預案演練評估報告，分析存在的問題，并對應急預案提出修訂意見。”
(三)應急預案的修訂
應急預案的及時修訂是保證應急預案針對性、實效性的重要措施。《生產安全事故應急預案管理辦法》第二十九條規定：“地方各級安全生產監督管理部門制定的應急預案，應當根據預案演練、機構變化等情況適時修訂。生產經營單位制定的應急預案應當至少每三年修訂一次，預案修訂情況應有記錄并歸檔。”第三十條還規定，有-FN情形之一的，應急預案應當及時修訂：
1．生產經營單位因兼并、重組、轉制等導致隸屬關系、經營方式、法定代表人發生變化的；
2．生產經營單位生產工藝和技術發生變化的。
3．周圍環境發生變化，形成新的重大危險源的。
4．應急組織指揮體系或者職責已經調整的。
5．依據的法律、法規、規章和標準發生變化的。
6．應急預案演練評估報告要求修訂的。
7．應急預案管理部門要求修訂的。
六、獎勵與處罰
(一)獎勵
《生產安全事故應急預案管理辦法》第三十四條規定：“對于在應急預案編制和管理工作中做出顯著成績的單位和人員，安全生產監督管理部門、生產經營單位可以給予表彰和獎勵。”
(二)處罰
《生產安全事故應急預案管理辦法》第三十五條規定：“生產經營單位應急預案未按照本辦法規定備案的，由縣級以上安全生產監督管理部門給予警告，并處三萬元以下罰款。”
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