二、煤礦行政許可的規定
　　為了確保煤礦安全生產，國家制定相關法律、行政法規對煤炭資源采礦權、安全許可權、煤礦生產權和煤礦企業法人資格以及煤礦有關從業人員的安全資格設定了嚴格的行政許可，依法實行市場準入制度。《特別規定》再次肯定了實施煤礦行政許可制度的必要性和法定性，劃定了合法煤礦與非法煤礦的界限。《特別規定》第五條規定：“煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，煤礦不得從事生產。擅自從事生產的，屬非法煤礦。”該條明確了煤礦取得法定資質、礦長取得法定資格和煤礦合法與非法的界限3個問題。
　　(一)依法取得有關證照
　　1．采礦許可證
　　《礦產資源法》第三條規定：“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記……從事礦產資源勘查、開采的，必須符合規定的資質條件。”第十六條對采礦許可證的頒發管理部門及其職責作出了規定。《煤炭法》第十九條第三款規定：“經批準開辦的煤礦企業，憑批準文件由地質礦產主管部門頒發采礦許可證。”采礦許可證是煤礦取得采礦權的法定憑證。依照礦產資源法律法規和現行職責分工的規定，煤礦采礦許可證的頒發管理機關是縣級以上人民政府國土資源管理部門。
　　2．安全生產許可證
　　依照《安全生產許可證條例》規定，煤礦企業在領取煤炭生產許可證前，必須依法申請領取安全生產許可證。煤礦安全生產許可證的頒發管理機關是國家煤礦安全監察機構。
　　3．煤炭生產許可證
　　依照《煤炭法》和《煤炭生產許可證管理辦法》的規定，煤礦企業必須依法申請領取煤炭生產許可證。煤炭生產許可證的頒發管理機關是設區的市以上人民政府煤炭管理部門。
　　4．營業執照
　　營業執照是企業取得市場主體資質的法定憑證，是企業作為法人以自己的資產、行為和名義獨立享有權利、履行義務和承擔責任的標志。依照我國企業登記法律、法規的規定，煤礦企業必須依法辦理工商登記并取得企業法人營業執照，才能作為市場主體從事生產經營活動。
　　(二)有關人員依法取得資格證書
　　1．礦長資格證
　　《煤炭法》第二十三條第三款和《煤炭生產許可證管理辦法》第四條第四款，在煤礦企業取得煤炭生產許可證的條件中都規定：“礦長經依法培訓合格，取得礦長資格證書。” 依照有關法律規定，煤礦礦長資格證書的頒發管理機關是縣級以上人民政府煤炭管理部門。
　　2．礦長安全資格證
　　煤炭法律、法規中關于取得煤礦礦長資格的條件既包括行政的，也包括業務的，其中雖有安全條件，但是不夠突出、具體和明確，不能滿足對礦長安全素質的要求。因此，有必要對煤礦礦長任職的安全資格條件單獨作出規定，對礦長安全資格實行行政許可。煤礦礦長安全資格證的頒發管理機關是國家煤礦安全監察機構。
　　3．特種作業人員操作資格證
　　國家有關的安全生產法律、法規和煤炭法律、法規，都對煤礦特種作業人員操作資格作出了嚴格而又明確的規定，要求特種作業人員必須經過專門的安全培訓并經考核合格，方可上崗作業。煤礦特種作業人員操作資格證書的頒發管理機關是國家煤礦安全監察機構。
　　(三)非法煤礦的界定
　　雖然有關法律、法規對煤礦安全準人和煤礦安全違法行為作出了規定，但是并沒有明確合法與非法的界限。所以，一些地方和人員對此理解不一，影響了法律、法規的貫徹實施。《特別規定》第五條對非法煤礦的界定，明確了兩個問題：
　　1．合法與非法的根本界限在于煤礦是否依法取得法定的行政許可
　　對煤礦頒發“三證一照”，實際上是國家賦予煤礦企業煤炭資源占有權、安全許可權、煤礦生產權和企業法人資格等法定權能的法律憑證。只有依法申請領取“三證一照”，才能從事煤炭生產經營，使煤礦企業的權益受法律保護。未依法申請領取“三證一照”擅自從事生產的，屬于無證(照)非法煤礦，其權益不但不受法律保護，還要被依法取締或者關閉。
　　2．法定證照必須齊全有效
　　煤礦從事生產，必須依法申請領取采礦許可證、安全生產許可證和煤炭生產許可證，依法辦理工商注冊登記并取得企業法人執照。一是“三證一照”缺一不可，必須依法取得。二是證照不全的，不得生產。三是被責令停產整頓或者暫扣證照的，不得生產。　　三、停產整頓的規定
　　對于在煤礦安全監管監察中發現的存在著安全生產隱患或者不具備安全生產條件的煤礦，必須采取斷然措施責令煤礦停產整頓。《特別規定》對此作出了比以往更加明確、更加嚴厲的規定，其目的就是要及時排除隱患，預防事故。《特別規定》第八條規定，煤礦有重大安全生產隱患和行為的，應當立即停止生產，排除隱患。
　　(一)停產整頓
　　1．存在重大安全生產隱患和違法行為是法律明令禁止的重大安全生產隱患和違法行為是導致煤礦重大、特大事故發生的直接原因，屬于違法的范疇。因此，凡是存在重大安全生產隱患和違法行為的煤礦都有義務排除隱患或者進行整頓，不得繼續生產。
　　2．重大安全生產隱患和違法行為發現
　　及時發現煤礦存在的重大安全生產隱患和違法行為，是煤礦企業的法定義務。有關法律、法規都要求煤礦應當加強內部安全管理，建立和實行安全生產責任制，其目的就是要及時發現和排除重大安全生產隱患，停止和糾正違法行為。應當發現而沒有發現煤礦自身存在的重大安全生產隱患和違法行為，就是一種違法行為，應當承擔相應的法律責任。另一方面，煤礦安全監管監察部門也要履行監督檢查的職責，發現重大安全生產隱患和違法行為時，應當責令煤礦排除隱患或者糾正違法行為。
　　3．重大安全生產隱患和違法行為一經發現，必須立即停止生產，排除隱患這里突出了法律的時效性，即煤礦自己發現的，必須立即排除，不得拖延排除，不得邊生產邊排除；煤礦安全監管監察部門發現的，必須立即下達停產整頓的指令，提出整頓的內容、時間等具體要求。否則，就是行政不作為。
　　(二)停產整頓期間的監督檢查
　　《特別規定》關于煤礦停產整頓期間的監督檢查，采取了下列兩項措施：
　　1．暫扣證照
　　一些煤礦被責令停產整頓后，仍然持證非法生產，或者停而不改，或者不停不改。為了暫時中止被責令停產整頓煤礦的法定許可，《特別規定》第十一條第一款規定：“對被責令停產整頓的煤礦，頒發證照的部門應當暫扣采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證、礦長安全資格證。”
　　2．采取有效措施進行監督檢查
　　作為監管主體，有關人民政府對所在地被責令停產整頓的煤礦負有監督檢查的職責。為此，《特別規定》第十二條規定：“對被停產整頓的煤礦，在停產整頓期間，由有關人民政府采取有效措施進行監督檢查。”這里需要把握兩點，一是明確了監督檢查的主體是有關人民政府。二是必須采取有效措施，《特別規定》之所以不規定具體措施，主要是考慮到各地的情況不同，不論采取哪些措施，只要是合法有效，都可以因地制宜。
　　(三)停產整頓后的整改復查
　　為了防止“不停不整”或者走過場，必須對整頓過程以及恢復生產進行監督檢查和驗收，保證整頓質量。
　　1．復產驗收
　　《特別規定》第十一條第二款規定：“被責令停產整頓的煤礦應當制定整改方案，落實整改措施和安全技術規定；整改結束后要求恢復生產的，應當由縣級以上人民政府負責煤礦安全監督管理的部門自收到恢復生產申請之日起60日內組織驗收完畢。”這里強調了3點：一是必須制定包括整改措施和安全技術要求的整改方案；二是整改后要求恢復生產的，煤礦必須提出驗收申請；三是要由地方煤礦安全生產監管部門在法定時限內組織驗收。
　　2．經驗收后依法作出處理決定
　　《特別規定》第十一條規定了3種處理措施，一是驗收合格的，經組織驗收的地方人民政府負責煤礦安全監督管理的部門的主要負責人簽字，并經有關煤礦安全監察機構主要負責人審核同意，報請有關地方人民政府主要負責人簽字批準，煤礦方可恢復生產。二是經驗收不合格的，由有關人民政府予以關閉。三是被責令停產整頓的煤礦擅自從事生產的，縣級以上地方人民政府負責煤礦安全監督管理的部門、煤礦安全監察機構應當提請有關地方人民政府予以關閉，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　3．在法定期限內多次發現有重大隱患仍然生產的，予以關閉
　　《特別規定》對在短期內屢次發現存在重大安全生產隱患的，規定對3個月內2次或者2次以上發現有重大安全生產隱患，仍然進行生產的煤礦，縣級以上人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構應當提請有關人民政府關閉該煤礦，并由頒發證照的部門立即吊銷礦長資格證和礦長安全資格證，該煤礦的法定代表人和礦長5年內不得再擔任任何煤礦的法定代表人或者礦長。　　四、關閉煤礦的要求
　　在關閉煤礦的過程中，有一些地方和煤礦不關或者假關，關而不“死”，致使一些煤礦擅自生產或者“死灰復燃”。《特別規定》對需要關閉的煤礦、關閉的程序和關閉的要求作出了明確具體的規定。
　　(一)非法煤礦的關閉
　　1．應予關閉的非法煤礦《特別規定》不僅界定了非法煤礦，而且還明確了應予關閉的非法煤礦的4種情形：
　　(1)無證照或者證照不全擅自生產的。
　　(2)在3個月內2次或者2次以上發現有重大安全生產隱患的。
　　(3)停產整頓期間擅自從事生產的。
　　(4)經整頓驗收不合格的。
　　2．關閉煤礦的決定程序
　　過去有關法律、法規對關閉煤礦的行政執法主體和關閉程序不夠明確，《特別規定》從下列兩個方面作出了規定：
　　(1)有關部門向有關人民政府提出關閉的建議。不論地方人民政府負責安全生產監督管理的部門還是國家煤礦安全監察機構，只要是在履行各自職責的過程中發現應予關閉的非法煤礦，都有權向所在地方的人民政府提出關閉煤礦的建議。在提出關閉建議的同時，還應當依法責令停止生產。
　　(2)有關人民政府在法定時限內作出決定。接到負責安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構關于關閉煤礦的建議后，有關縣級以上地方人民政府應當在7 日內作出關閉或者不予關閉的決定，并由其主要負責人簽字存檔。對決定關閉的，有關地方人民政府應當立即組織實施。
　　3．關閉煤礦的具體要求
　　《特別規定》提出了關閉煤礦應當達到的5項要求：
　　(1)吊銷相應證照。
　　(2)停止供應并處理火工用品。
　　(3)停止供電，拆除礦井生產設備、供電、通信線路。
　　(4)封閉、填實礦井井筒，平整井口場地，恢復地貌。
　　(5)妥善遣散從業人員。
　　為了保護和合理利用煤炭資源，決定關閉的煤礦仍有開采價值的，經依法批準可以進行拍賣。
　　(二)無安全保障煤礦的關閉
　　除了非法煤礦必須予以關閉之外，還有一類因非人為原因而存在重大安全生產隱患也需要予以關閉的煤礦，即無安全保障的煤礦。對于這類煤礦的關閉，《特別規定》第十五條作出了規定。
　　1．存在不可抗力的重大自然災害威脅
　　由于煤炭賦存條件先天存在著瓦斯突出、自然發火、沖擊地壓、水害威脅等自然災害，造成對于某些安全生產隱患是不可預見、不可抗拒、不可改變的。存在這些不可抗力的因素致使煤礦安全無保障的，應予關閉。
　　瓦斯突出，又稱煤(巖)與瓦斯突出，是煤礦井下生產過程中，瞬間從煤(巖)體內部向外部巷道或者采場空間噴出大量的煤(巖)和大量瓦斯的現象。瓦斯突出是一種破壞力十分巨大的動力現象，其常伴有猛烈的聲響和強大的動能，使井巷設施摧毀，通風系統破壞，甚至引起火災和瓦斯爆炸事故，嚴重時會導致整個礦井正常生產系統癱瘓。我國和世界其他主要產煤國家對瓦斯突出的防治技術進行了長期的研究和探索，但距完全控制瓦斯突出仍然存在一定的距離。瓦斯突出是當前和今后一段時間嚴重威脅煤礦安全生產的主要自然災害之一，是煤礦安全生產的世界性難題。
　　自然發火是指具有自燃傾向性的煤層中的碳化物質與空氣中的氧在常溫下相互作用，產生熱量積聚而引起的煤層內因火災。當前對其發生、發展的準確規律，仍然有待進一步研究。
　　沖擊地壓是煤礦井巷或者采場周圍在其力學平衡狀態破壞時，由于彈性變形能突然釋放而產生的突然、急劇、猛烈的動力現象。它具有很大的破壞性，常伴有很大的聲響、巖體的震動和沖擊波，在一定范圍內能感到周圍介質的劇烈震動；有時會向采空空間拋出大量的碎煤和巖塊，形成大量煤塵；有時還會釋放出大量的瓦斯。沖擊地壓常常導致巷道支架破壞、設備移動和空間被堵塞，危害程度比一般礦山壓力顯現更為嚴重，是非常嚴重的煤礦自然災害。目前，隨著我國煤礦開采深度的不斷增加，沖擊地壓的危害會日益突出。水害威脅是指威脅煤礦采區、水平或者礦井安全，能夠導致礦井局部或者全部被淹沒的礦井水害。按照水源不同礦井水害可以分為地表水水害、老窯水水害、孔隙水水害、裂隙水水害、巖溶水水害等等。我國礦井水害嚴重，經過多年研究，雖然積累了一些防止礦井水害的經驗和辦法，但因我國煤礦地質條件復雜，地質勘探、礦井地質工作和歷史開采資料、新技術等不適應生產發展的需要，造成近幾年重大、特大水災事故不斷發生，且有日益嚴重的趨勢。減少水害威脅是擺在我們面前的一大課題。
　　2．現有科學技術難以有效防治
　　上述煤礦的自然災害威脅必須是現有科學技術沒有認識或者沒有有效防治方法或者措施的。對目前科技未知的災害威脅雖不能克服，但可以通過關閉煤礦而避免事故發生。因此，對于上述防治可能或者不能整改或者不能預防的重大自然災害威脅，采取關閉措施才是科學的、經濟的、安全的。
　　3．對安全生產無保障的煤礦應當先予停止生產
　　發現無安全保障的煤礦，不能任其繼續生產，必須及時采取果斷措施。《特別規定》第十五條要求縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構應當責令其立即停止生產。
　　4．關閉的程序和實施
　　(1)縣級以上地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構責令其立即停止生產后，還應提請有關人民政府組織專家進行論證。專家論證應當客觀、公正、科學。
　　(2)政府根據論證結論作出是否關閉的決定，并組織實施。決定是否關閉和組織實施關閉無安全保障的煤礦的行政主體，是有關地方人民政府。　　五、預防煤礦事故違法行為所應負的法律責任
　　《特別規定》將預防煤礦生產安全事故的主體確定為兩類，一類是生產主體，一類是監管主體。對兩類主體實行責任追究的形式、違法行為的界定和相應的法律制裁，都是以此為基礎規定的。
　　(一)違法行為的責任主體和責任形式
　　1．違法行為的責任主體
　　(1)煤礦企業及其主要負責人。煤礦企業實施了《特別規定》禁止的行為和不履行法定義務的行為，即構成違法，應當承擔相應的法律責任。煤礦是預防生產安全事故違法行為的主要的責任主體。當然，對煤礦預防生產安全事故負有責任的法定代表人和礦長，也是違法行為的責任主體。
　　(2)國家工作人員。地方各級人民政府及其負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構的行政機關工作人員失職、瀆職或有其他行政違法行為的，將被追究法律責任。此外，國有煤礦的主要負責人等人員屬于國家工作人員的范疇，其違法行為也屬于追究之列。
　　2．違法行為的責任形式
　　(1)行政責任。行政責任是采用最多的法律責任形式。《特別規定》對不同的責任主體實施責任追究的規定是不同的。對煤礦及其主體負責人的行政責任追究采用行政處罰的方式實施。對國家工作人員的行政責任追究采用行政處分的方式實施。
　　(2)刑事責任。《特別規定》對兩類責任主體構成犯罪的，都作了追究刑事責任的規定。煤礦的法定代表人和礦長構成犯罪的，依照《刑法》關于安全生產犯罪的規定處以刑罰。國家工作人員構成犯罪的，依照《刑法》關于職務犯罪的規定處以刑罰。
　　(二)煤礦企業及其從業人員的違法行為
　　《特別規定》規定實施行政處罰的煤礦預防生產安全事故違法行為，包括下列10種：
　　1．無證照非法生產的。
　　2．未依法對安全隱患進行排查和報告的。
　　3．有重大安全生產隱患和違法行為仍然進行生產的。
　　4．在停產整頓期間擅自生產的。
　　5．關閉的煤礦擅自恢復生產的。
　　6．未依法對井下作業人員進行安全生產教育和培訓的。
　　7．1個月內3次以上發現未依法對并下作業人員進行安全生產教育和培訓的。
　　8．拒不執行有關執法指令的。
　　9．未按國家規定帶班下井或者下井登記虛假檔案的。
　　10．未依法向每位礦工發放煤礦礦工安全手冊的。
　　(三)監管監察人員的違法行為
　　《特別規定》規定給予行政處分的地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門和政府根據論證結論作出是否關閉的決定，并組織實施。決定是否關閉和組織實施關閉無安全保障的煤礦的行政主體，是有關地方人民政府。

　　五、預防煤礦事故違法行為所應負的法律責任
　　《特別規定》將預防煤礦生產安全事故的主體確定為兩類，一類是生產主體，一類是監管主體。對兩類主體實行責任追究的形式、違法行為的界定和相應的法律制裁，都是以此為基礎規定的。
　　(一)違法行為的責任主體和責任形式
　　1．違法行為的責任主體
　　(1)煤礦企業及其主要負責人。煤礦企業實施了《特別規定》禁止的行為和不履行法定義務的行為，即構成違法，應當承擔相應的法律責任。煤礦是預防生產安全事故違法行為的主要的責任主體。當然，對煤礦預防生產安全事故負有責任的法定代表人和礦長，也是違法行為的責任主體。
　　(2)國家工作人員。地方各級人民政府及其負責煤礦安全生產監督管理的部門、煤礦安全監察機構的行政機關工作人員失職、瀆職或有其他行政違法行為的，將被追究法律責任。此外，國有煤礦的主要負責人等人員屬于國家工作人員的范疇，其違法行為也屬于追究之列。
　　2．違法行為的責任形式
　　(1)行政責任。行政責任是采用最多的法律責任形式。《特別規定》對不同的責任主體實施責任追究的規定是不同的。對煤礦及其主體負責人的行政責任追究采用行政處罰的方式實施。對國家工作人員的行政責任追究采用行政處分的方式實施。
　　(2)刑事責任。《特別規定》對兩類責任主體構成犯罪的，都作了追究刑事責任的規定。煤礦的法定代表人和礦長構成犯罪的，依照《刑法》關于安全生產犯罪的規定處以刑罰。國家工作人員構成犯罪的，依照《刑法》關于職務犯罪的規定處以刑罰。
　　(二)煤礦企業及其從業人員的違法行為
　　《特別規定》規定實施行政處罰的煤礦預防生產安全事故違法行為，包括下列10種：
　　1．無證照非法生產的。
　　2．未依法對安全隱患進行排查和報告的。
　　3．有重大安全生產隱患和違法行為仍然進行生產的。
　　4．在停產整頓期間擅自生產的。
　　5．關閉的煤礦擅自恢復生產的。
　　6．未依法對井下作業人員進行安全生產教育和培訓的。
　　7．1個月內3次以上發現未依法對并下作業人員進行安全生產教育和培訓的。
　　8．拒不執行有關執法指令的。
　　9．未按國家規定帶班下井或者下井登記虛假檔案的。
　　10．未依法向每位礦工發放煤礦礦工安全手冊的。
　　(三)監管監察人員的違法行為
　　《特別規定》規定給予行政處分的地方人民政府負責煤礦安全生產監督管理的部門和煤礦安全監察機構的工作人員的行政違法行為，包括下列8種：
　　1．向不符合法定條件的煤礦或者礦長頒發有關證照的。
　　2．不履行日常監管監察職責的。
　　3．發現有非法煤礦并且沒有采取有效措施制止的。
　　4．因監督檢查不力，煤礦在停產整頓期間繼續生產的。
　　5．組織實施關閉煤礦未達到法定要求的。
　　6．未履行監督檢查煤礦安全生產教育和培訓的職責的。
　　7．未依法對停產整頓或者關閉的煤礦進行公告的。
　　8．未及時調查處理舉報事項的。