事故應(yīng)急管理理論框架

應(yīng)急管理是一個動態(tài)的過程，包括預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復(fù)4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復(fù)的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應(yīng)急管理的循環(huán)過程。

(一)預(yù)防

在應(yīng)急管理中預(yù)防有兩層含義，一是事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實現(xiàn)本質(zhì)安全;二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的預(yù)防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險物品的存量、設(shè)置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

(二)準備

應(yīng)急準備是應(yīng)急管理工作中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)急準備是指為有效應(yīng)對突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預(yù)案、隊伍、資源、培訓(xùn)演練等各種準備。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中專設(shè)了“預(yù)防與應(yīng)急準備”一章，其中包含了應(yīng)急預(yù)案體系、風險評估與防范、救援隊伍、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急通信保障、培訓(xùn)、演練、捐贈、保險、科技等內(nèi)容。

應(yīng)急準備工作涵蓋了應(yīng)急管理工作的全過程。應(yīng)急準備并不僅僅針對應(yīng)急響應(yīng)，它為預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)等各項應(yīng)急管理工作提供支撐，貫穿應(yīng)急管理工作的整個過程。從應(yīng)急管理的階段看，應(yīng)急準備工作體現(xiàn)在預(yù)防工作所需的意識準備和組織準備，監(jiān)測預(yù)警工作所需的物資準備，響應(yīng)工作所需的人員準備，恢復(fù)工作中所需的資金準備等各階段的準備工作;從應(yīng)急準備的內(nèi)容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個應(yīng)急管理過程。

(三)響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)是指在突發(fā)事件發(fā)生以后所進行的各種緊急處置和救援工作。及時響應(yīng)是應(yīng)急管理的又一項主要原則。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十八條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。”

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條規(guī)定：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：

(一)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施;

(二)迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施;

(三)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施;

(四)禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導(dǎo)致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護措施;

(五)啟用本級人民政府設(shè)置的財政預(yù)備費和儲備的應(yīng)急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具;

(六)組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務(wù);

(七)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應(yīng);

(八)依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價格，維護市場秩序;

(九)依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安;

(十)采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施。

(四)恢復(fù)

恢復(fù)是指突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作。恢復(fù)工作包括短期恢復(fù)和長期恢復(fù)。從時間上看，短期恢復(fù)并非在應(yīng)急響應(yīng)完全結(jié)束之后才開始，恢復(fù)可能是伴隨著響應(yīng)活動隨即展開的。

很多情況下，應(yīng)急、響應(yīng)活動開始后，短期恢復(fù)活動就立即開始了。從以上角度看，短期恢復(fù)也可以理解為應(yīng)急響應(yīng)行動的延伸。

短期恢復(fù)工作包括向受災(zāi)人員提供食品、避難所、安全保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本服務(wù)。在短期恢復(fù)工作中，應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的突發(fā)事件。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十八條規(guī)定： 突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施，同時采取或者繼續(xù)實施必要措施，防止發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件。

長期恢復(fù)的重點是經(jīng)濟、社會、環(huán)境和生活的恢復(fù)，包括重建被毀的設(shè)施和房屋，重新規(guī)劃和建設(shè)受影響區(qū)域等。

在長期恢復(fù)工作中，應(yīng)汲取突發(fā)事件應(yīng)急工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，開展進一步的突發(fā)事件預(yù)防工作和減災(zāi)行動。

恢復(fù)階段應(yīng)注意：一是要強化有關(guān)部門，如市政、民政、醫(yī)療、保險、財政等部門的介入，盡快做好災(zāi)后恢復(fù)重建;二是要進行客觀的事故調(diào)查，分析總結(jié)應(yīng)急處置與應(yīng)急管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，這不僅可以為今后應(yīng)對類似事件奠定新的基礎(chǔ)，而且也有助于促進制度和管理革新。

事故管理體系構(gòu)建

1.組織體系

管理機構(gòu)是指維持應(yīng)急日常管理的負責部門;功能部門包括與應(yīng)急活動有關(guān)的各類組織機構(gòu)，如消防、醫(yī)療機構(gòu)等;應(yīng)急指揮是在應(yīng)急預(yù)案啟動后，負責應(yīng)急救援活動場外與場內(nèi)指揮系統(tǒng);救援隊伍則由專業(yè)和志愿人員組成。

2.運行機制

統(tǒng)一指揮是應(yīng)急活動的基本原則之一。應(yīng)急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場指揮，或場外指揮與場內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實行統(tǒng)一指揮的模式，無論應(yīng)急救援活動涉及單位的行政級別高低還是隸屬關(guān)系不同，但都必須在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致。

分級響應(yīng)是指在初級響應(yīng)到擴大應(yīng)急的過程中實行的分級響應(yīng)的機制。擴大或提高應(yīng)急級別的主要依據(jù)是事故災(zāi)難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應(yīng)急救援主要是提高指揮級別、擴大應(yīng)急范圍等。

屬地為主強調(diào)“第一反應(yīng)”的思想和以現(xiàn)場應(yīng)急、現(xiàn)場指揮為主的原則。

公眾動員機制是應(yīng)急機制的基礎(chǔ)，也是整個應(yīng)急體系的基礎(chǔ)。

3.法律法規(guī)體系

法律法規(guī)體系是應(yīng)急體系的法制基礎(chǔ)和保障，也是開展各項應(yīng)急活動的依據(jù)，與應(yīng)急有關(guān)的法律法規(guī)主要包括由立法機關(guān)通過的法律、政府和有關(guān)部門頒布的規(guī)章、規(guī)定以及與應(yīng)急救援活動直接有關(guān)的標準或管理辦法等。

4.支持保障系統(tǒng)

構(gòu)筑集中管理的信息通信平臺是應(yīng)急體系重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)急信息通信系統(tǒng)要保證所有預(yù)警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享。

物資裝備保障系統(tǒng)不但要保證有足夠的資源，而且還要實現(xiàn)快速、及時供應(yīng)到位;人力資源保障系統(tǒng)包括專業(yè)隊伍的加強、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓(xùn)教育;應(yīng)急財務(wù)保障系統(tǒng)應(yīng)建立專項應(yīng)急科目，如應(yīng)急基金等，以保障應(yīng)急管理運行和應(yīng)急反應(yīng)中各項活動的開支。

事故應(yīng)急救援響應(yīng)程序

事故應(yīng)急救援響應(yīng)程序按過程可分為接警、響應(yīng)級別確定、應(yīng)急啟動、救援行動、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等幾個過程。

現(xiàn)場應(yīng)急指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)

重大事故的現(xiàn)場情況往往十分復(fù)雜，且匯集了各方面的應(yīng)急力量與大量的資源，應(yīng)急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故應(yīng)急工作所面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。現(xiàn)場應(yīng)急指揮系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當在緊急事件發(fā)生前就已建立，預(yù)先對指揮結(jié)構(gòu)達成一致意見，將有助于保證應(yīng)急各方明確各自的職責，并在應(yīng)急救援過程中更好地履行職責。

現(xiàn)場應(yīng)急指揮系統(tǒng)的模塊化結(jié)構(gòu)由指揮、行動、策劃、后勤以及資金/行政5個核心應(yīng)急響應(yīng)職能組成。

1. 事故指揮官

事故指揮官負責現(xiàn)場應(yīng)急響應(yīng)所有方面的工作，包括確定事故目標及實現(xiàn)目標的策略，批準實施書面或口頭的事故行動計劃，高效地調(diào)配現(xiàn)場資源，落實保障人員安全與健康的措施，管理現(xiàn)場所有的應(yīng)急行動。信息負責人負責及時收集、掌握準確完整的事故信息。聯(lián)絡(luò)負責人負責與有關(guān)支持和協(xié)作機構(gòu)聯(lián)絡(luò)，包括到達現(xiàn)場的上級領(lǐng)導(dǎo)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)等。安全負責人負責對可能遭受的危險或不安全情況提供及時、完善、詳細、準確的危險預(yù)測和評估，制定并向事故指揮官建議確保人員安全和健康的措施，從安全方面審查事故行動計劃，制定現(xiàn)場安全計劃等。

2. 行動部

行動部負責所有主要的應(yīng)急行動，包括消防與搶險、人員搜救、醫(yī)療救治、疏散與安置等。所有的戰(zhàn)術(shù)行動都依據(jù)事故行動計劃來完成。

3. 策劃部

策劃部負責收集、評價、分析及發(fā)布與事故相關(guān)的戰(zhàn)術(shù)信息，準備和起草事故行動計劃，并對有關(guān)的信息進行歸檔。

4. 后勤部

后勤部負責為事故的應(yīng)急響應(yīng)提供設(shè)備設(shè)施、物資、人員、運輸、服務(wù)等。

5. 資金/行政部

資金/行政部負責跟蹤事故的所有費用并進行評估，承擔其他職能未涉及的管理職責。

對沒有啟用的模塊，其相應(yīng)的職能由現(xiàn)場指揮官承擔，除非明確指定給某一負責人。 當事故規(guī)模進一步擴大，響應(yīng)行動涉及跨部門、跨地區(qū)或上級救援機構(gòu)加入時則可能需要開展聯(lián)合指揮，即由各有關(guān)主要部門代表成立聯(lián)合指揮部，該模塊化的現(xiàn)場系統(tǒng)則可以很方便地擴展為聯(lián)合指揮系統(tǒng)。